TPP Provinsi Jawa Timur

Model Pengawasan BUM Desa dalam Pencegahan Penyimpangan Dana Desa

Oleh: Maghfuri Ridlwan

 

1.      Pendahuluan

Pada artikel sebelumnya yang berjudul "Pertanggungjawaban Hukum Pengurus BUM Desa terhadap Kerugian Keuangan Desa", telah dijelaskan bahwa tidak setiap kerugian yang dialami Badan Usaha Milik Desa (BUM Desa) secara otomatis menjadi tanggung jawab pribadi pengurus. Penentuan pertanggungjawaban hukum harus diawali dengan identifikasi subjek hukum yang tepat, hubungan hukum yang terjadi, serta penyebab timbulnya kerugian. Dengan demikian, penyelesaian suatu perkara hukum yang melibatkan BUM Desa tidak dapat dilakukan hanya dengan melihat adanya kerugian, tetapi harus memahami konstruksi hukum BUM Desa sebagai badan hukum yang memiliki kekayaan, organ, serta tanggung jawabnya sendiri.

Pembahasan tersebut membawa kita pada pertanyaan yang lebih fundamental. Apabila mekanisme pertanggungjawaban hukum baru bekerja setelah kerugian terjadi, bukankah upaya hukum tersebut sesungguhnya telah berada pada tahap yang terlambat? Bukankah jauh lebih penting membangun sistem yang mampu mencegah penyimpangan sejak awal daripada sibuk menentukan siapa yang harus bertanggung jawab ketika masalah sudah terjadi? Bukankah sistem hukum yang baik justru harus mampu mencegah terjadinya penyimpangan sebelum kerugian itu muncul?

Pertanyaan ini menggeser fokus pembahasan dari aspek represif menuju aspek preventif. Jika artikel pertama berbicara mengenai siapa yang bertanggung jawab setelah kerugian terjadi, maka artikel kedua ini akan membahas bagaimana membangun model pengawasan yang mampu mencegah penyimpangan sejak awal. Artikel ini akan disajikan dalam tiga bagian.

Namun sebelum membahas mekanisme pengawasan, terdapat satu persoalan mendasar yang perlu diluruskan terlebih dahulu. Selama ini masih berkembang anggapan bahwa BUM Desa adalah pengelola Dana Desa. Persepsi tersebut bukan hanya hidup di tengah masyarakat, tetapi juga sering muncul dalam pemberitaan media, diskusi publik, bahkan tidak jarang memengaruhi cara sebagian aparat memahami persoalan hukum BUM Desa.

Padahal, dari sudut pandang hukum, anggapan tersebut tidak sepenuhnya tepat. Di sinilah letak persoalan yang menurut penulis menjadi akar dari banyak kesalahpahaman mengenai pengawasan BUM Desa.

2. Meluruskan Paradigma: Ketika Dana Desa Berubah Menjadi Kekayaan BUM Desa

"Pengawasan yang baik selalu dimulai dari pemahaman yang benar terhadap objek yang diawasi."

2.1 Benarkah BUM Desa Mengelola Dana Desa?

Ketika mendengar kata BUMDes, sebagian besar masyarakat langsung menghubungkannya dengan Dana Desa. Bahkan, tidak sedikit pemberitaan yang menyebut setiap persoalan di BUMDes sebagai "penyimpangan Dana Desa". Benarkah demikian?

Jawabannya tidak sesederhana ya atau tidak.

Secara normatif, BUMDes sesungguhnya tidak mengelola Dana Desa secara langsung. Dana Desa merupakan bagian dari keuangan desa yang dikelola oleh Pemerintah Desa melalui APBDes. BUMDes baru menerima modal apabila Pemerintah Desa menetapkan penyertaan modal melalui mekanisme APBDes sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Sejak penyertaan modal tersebut dipisahkan dan diserahkan kepada BUMDes, kedudukannya berubah menjadi kekayaan BUMDes sebagai badan hukum, bukan lagi Dana Desa yang dikelola Pemerintah Desa.

Kalimat tersebut terdengar wajar. Namun apabila ditelaah dari perspektif hukum, kalimat tersebut sesungguhnya menyederhanakan konstruksi hukum yang jauh lebih kompleks. BUM Desa memang sering memperoleh modal yang berasal dari Dana Desa. Akan tetapi, memperoleh modal dari Dana Desa tidak sama dengan mengelola Dana Desa.

Perbedaan inilah yang menjadi titik awal untuk memahami model pengawasan BUM Desa secara tepat.

Dalam praktik pemerintahan desa, Dana Desa merupakan salah satu sumber pendapatan desa yang dicatat dalam APBDes. Pengelolaannya tunduk pada rezim hukum keuangan desa yang menempatkan Kepala Desa sebagai pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan desa sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.

Namun ketika sebagian dana tersebut diputuskan melalui Musyawarah Desa dan ditetapkan dalam APBDes sebagai penyertaan modal kepada BUM Desa, terjadi perubahan yang sangat penting. Objek hukumnya berubah. Status hukumnya berubah. Bahkan paradigma pengawasannya pun seharusnya ikut berubah.

Sayangnya, perubahan tersebut sering kali tidak disadari. Akibatnya, muncul kecenderungan untuk terus memperlakukan modal BUM Desa sebagai Dana Desa yang harus diawasi dengan paradigma administrasi pemerintahan.

Menurut penulis, di sinilah letak kekeliruan paling mendasar dalam praktik pengawasan BUM Desa selama ini. Di sinilah letak kebingungan yang selama ini sering terjadi, baik di kalangan pemerintah desa, pengawas internal, maupun aparat penegak hukum.

2.2  Dari Dana Desa Menjadi Kekayaan yang Dipisahkan

Untuk memahami perubahan tersebut, kita harus kembali kepada konstruksi normatif yang dibangun oleh pembentuk undang-undang.

2.2.1 Desa sebagai Subjek Hukum yang Dapat Mendirikan BUM Desa

Pasal 87 ayat (1) Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa sebagaimana telah diubah terakhir melalui Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2024 menegaskan bahwa: Desa dapat mendirikan Badan Usaha Milik Desa yang disebut BUM Desa.

Rumusan ini mengandung makna yang sangat penting. BUM Desa bukanlah organisasi yang berdiri sendiri tanpa hubungan dengan desa. Sebaliknya, keberadaan BUM Desa merupakan konsekuensi dari kewenangan desa sebagai subjek hukum publik yang diberi hak oleh negara untuk membentuk badan usaha.

Dengan kata lain, eksistensi BUM Desa lahir dari kewenangan desa, tetapi setelah berdiri, BUM Desa memiliki kedudukan hukum tersendiri sebagai badan hukum sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 117 UU Desa hasil perubahan melalui UU Cipta Kerja yang kemudian dijabarkan lebih lanjut dalam PP Nomor 11 Tahun 2021.

Konsekuensi dari status badan hukum tersebut sangat besar. BUM Desa bukan lagi sekadar unit kegiatan pemerintah desa, melainkan telah menjadi subjek hukum yang memiliki hak, kewajiban, kekayaan, serta organ yang berbeda dengan Pemerintah Desa.

2.2.2 Penyertaan Modal Desa

Pasal 40 ayat (1) huruf a PP Nomor 11 Tahun 2021 tentang Badan Usaha Milik Desa menyatakan bahwa modal BUM Desa berasal dari penyertaan modal Desa.

Selanjutnya Pasal 40 ayat (3) menjelaskan bahwa penyertaan modal tersebut berasal dari APBDes. Norma ini sering dipahami secara sederhana: Dana Desa masuk ke APBDes. Dari APBDes menjadi penyertaan modal. Selesai.

Padahal justru pada titik inilah terjadi perubahan rezim hukum yang sangat penting.

Ketika pemerintah desa menetapkan penyertaan modal kepada BUM Desa, yang diserahkan bukan lagi Dana Desa dalam pengertian sebagai bagian dari keuangan desa yang sedang dibelanjakan.

Yang diserahkan adalah modal kepada badan hukum.

Dalam hukum perusahaan, tindakan tersebut dikenal sebagai capital participation atau penyertaan modal, yaitu pengalihan sejumlah kekayaan dari pemilik modal kepada badan usaha agar dapat dipergunakan sebagai modal operasional untuk menghasilkan nilai ekonomi.

Dengan demikian, sejak penyertaan modal tersebut efektif dilakukan, kekayaan yang sebelumnya berada dalam penguasaan Pemerintah Desa telah berubah fungsi menjadi kekayaan BUM Desa. Di sinilah konsep kekayaan yang dipisahkan memperoleh relevansinya.

2.3  Doktrin Kekayaan yang Dipisahkan

Konsep kekayaan yang dipisahkan bukanlah konsep baru dalam hukum Indonesia. Dalam hukum perseroan, penyetoran modal oleh pemegang saham menyebabkan kekayaan tersebut tidak lagi menjadi milik pribadi pemegang saham, melainkan menjadi milik perseroan sebagai badan hukum.

Prinsip yang sama sesungguhnya diterapkan pula dalam BUM Desa. Menurut Hans Kelsen, badan hukum merupakan konstruksi normatif yang diciptakan oleh sistem hukum untuk menjadi subjek yang memiliki hak dan kewajiban tersendiri. Oleh karena itu, kekayaan badan hukum dipandang berbeda dari kekayaan para pendirinya. Dengan lahirnya badan hukum, hukum menciptakan pusat pertanggungjawaban baru yang terpisah dari individu maupun institusi yang membentuknya.

Pandangan Kelsen tersebut memperkuat konstruksi PP Nomor 11 Tahun 2021 bahwa setelah modal desa diserahkan kepada BUM Desa, pengelolaannya berada dalam rezim badan hukum, bukan lagi rezim administrasi keuangan desa.

Pemikiran ini sejalan dengan konsep separate legal entity yang telah lama berkembang dalam hukum korporasi modern. Doktrin tersebut menegaskan bahwa badan hukum memiliki identitas, kekayaan, hak, dan kewajiban yang berdiri sendiri. Pemegang saham atau pendiri memang tetap memiliki kepentingan terhadap badan hukum tersebut, tetapi tidak dapat memperlakukan harta badan hukum sebagai harta miliknya sendiri.

Walaupun BUM Desa bukan perseroan terbatas, prinsip pemisahan kekayaan tetap menjadi fondasi penting agar badan usaha desa dapat beroperasi secara profesional, memiliki kepastian hukum, dan mampu melakukan hubungan hukum dengan pihak ketiga.

2.4  Analisis Penulis: Terjadi Pergeseran Rezim Hukum

Pada titik inilah penulis menawarkan satu gagasan yang menurut hemat penulis belum banyak dibahas secara sistematis dalam literatur mengenai BUM Desa, yaitu pergeseran rezim hukum (regime shift) dalam pengelolaan aset desa.

Perjalanan hukumnya dapat digambarkan sebagai berikut:

Dana Desa → APBDes → Penyertaan Modal Desa → Kekayaan Desa yang Dipisahkan → Modal BUM Desa → Kegiatan Usaha → Laba atau Rugi.

Rantai tersebut menunjukkan bahwa tidak semua tahapan tunduk pada rezim hukum yang sama.

Selama dana masih berada dalam APBDes, rezim yang berlaku adalah hukum administrasi pemerintahan dan hukum keuangan desa. Fokus pengawasannya adalah legalitas penganggaran, kepatuhan terhadap prosedur, dan akuntabilitas penggunaan anggaran.

Namun, sejak dana tersebut ditetapkan sebagai penyertaan modal dan menjadi bagian dari kekayaan BUM Desa, rezim hukumnya bergeser menuju hukum badan usaha. Fokusnya bukan lagi pada setiap pengeluaran anggaran pemerintah, melainkan pada tata kelola badan hukum, pengelolaan risiko, pengembangan usaha, dan pertanggungjawaban organ BUM Desa.

Inilah yang menurut penulis menjadi titik kritis yang selama ini sering terlewatkan dalam praktik pengawasan. Banyak persoalan muncul karena pengawas masih menggunakan kacamata hukum administrasi untuk menilai aktivitas yang sesungguhnya telah berada dalam ranah tata kelola badan hukum.

 “Apabila pergeseran rezim hukum ini tidak dipahami, maka pengawasan berpotensi kehilangan arah: terlalu menekankan kepatuhan administratif, tetapi kurang memberi perhatian pada kualitas tata kelola usaha yang justru menentukan keberhasilan BUM Desa”. --Catatan MR--

3. Pergeseran Paradigma Pengawasan: Dari Administrasi Keuangan Desa Menuju Tata Kelola Badan Hukum

3.1  Mengapa Pengawasan BUM Desa Sering Menimbulkan Perdebatan?

Tidak sedikit polemik mengenai BUM Desa yang sebenarnya berawal dari satu persoalan sederhana, yaitu perbedaan cara memandang BUM Desa itu sendiri. 

Sebagian pihak melihat BUM Desa sebagai perpanjangan tangan Pemerintah Desa. Konsekuensinya, seluruh aktivitas BUM Desa dianggap identik dengan pengelolaan keuangan negara atau keuangan desa sehingga harus diawasi dengan pendekatan administrasi pemerintahan.

Di sisi lain, terdapat pandangan bahwa BUM Desa adalah badan hukum yang menjalankan kegiatan usaha. Karena itu, pengelolaannya tidak dapat dipersamakan dengan mekanisme birokrasi pemerintahan, melainkan harus tunduk pada prinsip-prinsip tata kelola korporasi (corporate governance).

Perbedaan cara pandang ini bukan sekadar persoalan teori. Dalam praktik, perbedaan tersebut memengaruhi cara auditor melakukan pemeriksaan, cara pemerintah desa melakukan pembinaan, bahkan cara aparat penegak hukum menilai suatu perbuatan.

Menurut penulis, akar persoalannya bukan terletak pada siapa yang benar atau salah, melainkan pada kegagalan membedakan dua rezim hukum yang bekerja secara berurutan dalam perjalanan modal BUM Desa.

3.2  Pengawasan Mengikuti Status Hukum Objek yang Diawasi

Dalam ilmu hukum administrasi negara dikenal asas bahwa kewenangan pemerintahan selalu melekat pada objek hukum yang diatur oleh norma. Dengan kata lain, ketika status hukum suatu objek berubah, maka rezim hukum yang mengaturnya juga ikut berubah.

Prinsip tersebut sesungguhnya juga berlaku dalam konteks BUM Desa.

Selama dana masih berada dalam APBDes, pengawasannya berada dalam ruang lingkup hukum administrasi negara. Pemerintah Desa wajib memastikan bahwa setiap rupiah direncanakan, dianggarkan, dilaksanakan, dan dipertanggungjawabkan sesuai ketentuan Undang-Undang Desa, peraturan mengenai pengelolaan keuangan desa, serta asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB).

Namun setelah dana tersebut berubah menjadi penyertaan modal dan menjadi bagian dari kekayaan BUM Desa, objek hukumnya telah berubah. Yang diawasi bukan lagi belanja pemerintah, melainkan pengelolaan modal badan hukum. 

Perubahan status hukum ini membawa konsekuensi logis terhadap model pengawasannya. Pengawasan tidak lagi cukup berorientasi pada kepatuhan administratif, tetapi juga harus menilai kualitas tata kelola usaha, efektivitas pengendalian internal, pengelolaan risiko, serta kinerja organisasi.

Dengan demikian, paradigma pengawasan ikut bergeser mengikuti perubahan status hukum objek yang diawasi.

3.3  Landasan Doktrinal: Mengapa Paradigma Pengawasan Harus Berubah?

Dalam teori manajemen klasik, Henri  Fayol menempatkan controlling sebagai salah satu dari lima fungsi utama manajemen, di samping perencanaan, pengorganisasian, pengarahan, dan koordinasi. Bagi Fayol, pengawasan bukan sekadar mencari kesalahan, melainkan memastikan bahwa pelaksanaan kegiatan berjalan sesuai dengan rencana serta melakukan tindakan korektif apabila terjadi penyimpangan.

Pemikiran tersebut kemudian dipertegas oleh George R. Terry, yang mendefinisikan pengawasan sebagai proses menentukan apa yang telah dilaksanakan, mengevaluasinya, dan apabila diperlukan melakukan tindakan perbaikan agar tujuan organisasi dapat tercapai secara efektif.

Kedua teori tersebut memperlihatkan bahwa esensi pengawasan adalah menjaga organisasi tetap berada pada jalur pencapaian tujuannya, bukan semata-mata menemukan pelanggaran administratif.

Pandangan ini sejalan dengan pemikiran Satjipto Rahardjo, yang menegaskan bahwa hukum tidak boleh dipahami hanya sebagai kumpulan aturan, tetapi juga sebagai instrumen untuk mencapai tujuan sosial. Dalam perspektif hukum progresif, keberhasilan suatu sistem hukum tidak diukur dari banyaknya sanksi yang dijatuhkan, melainkan dari kemampuannya mencegah timbulnya kerugian bagi masyarakat.

Apabila teori-teori tersebut diterapkan pada BUM Desa, maka fungsi pengawasan seharusnya tidak berhenti pada pemeriksaan dokumen atau kelengkapan administrasi. Pengawasan harus mampu memastikan bahwa BUM Desa benar-benar menjalankan fungsi ekonominya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat desa.

3.4  BUM Desa Memerlukan Tata Kelola, Bukan Sekadar Pengawasan Administratif

Sebagai badan hukum, BUM Desa memiliki karakter yang berbeda dengan perangkat desa. Perangkat desa dibentuk untuk menjalankan fungsi pemerintahan. Sebaliknya, BUM Desa dibentuk untuk menjalankan fungsi usaha dengan tetap mengemban tujuan sosial.

Perbedaan karakter tersebut menuntut pendekatan pengawasan yang berbeda pula.

Dalam praktik tata kelola korporasi, pengawasan tidak hanya diarahkan pada kepatuhan terhadap aturan (compliance), tetapi juga pada keberlanjutan usaha (sustainability), efektivitas pengambilan keputusan, akuntabilitas organ perusahaan, pengendalian risiko, transparansi laporan keuangan, dan perlindungan terhadap kepentingan para pemangku kepentingan (stakeholders).

Prinsip-prinsip tersebut dikenal secara luas sebagai Good Corporate Governance (GCG), yaitu seperangkat prinsip yang meliputi transparansi, akuntabilitas, responsibilitas, independensi, dan kewajaran (fairness). Walaupun konsep GCG berkembang dalam dunia korporasi, substansinya sangat relevan diterapkan pada BUM Desa sebagai badan hukum yang mengelola modal desa untuk kepentingan masyarakat.

Dengan demikian, keberhasilan pengawasan BUM Desa tidak cukup diukur dari tidak adanya temuan administrasi, tetapi juga dari kemampuan BUM Desa menjaga kesehatan organisasi, meningkatkan nilai ekonomi aset desa, dan memberikan manfaat bagi masyarakat.

3.5  Regime Shift of Oversight

Pada bagian ini penulis menawarkan suatu konsep yang disebut Regime Shift of Oversight atau Pegeseran Rezim Pengawasan. Konsep ini berangkat dari premis sederhana bahwa model  pengawasan haarus mengikuti status hukum objek yang diawasi. 

Selama dana masih berada dalam APBDes, pengawasan dilakukan dengan paradigma administrasi pemerintahan. Fokusnya adalah legalitas, prosedur, kepatuhan terhadap penganggaran, serta akuntabilitas penggunaan keuangan desa.

Namun sejak dana tersebut berubah menjadi penyertaan modal BUM Desa, paradigma pengawasan harus bergeser menuju tata kelola badan hukum. Fokusnya berubah menjadi kualitas pengambilan keputusan bisnis, efektivitas pengelolaan aset, sistem pengendalian internal, manajemen risiko, dan pertanggungjawaban organ BUM Desa.

Dengan kata lain, yang berubah bukan hanya objek pengawasan, tetapi juga cara berpikir pengawas. 

Perubahan paradigma ini penting karena kesalahan terbesar dalam praktik selama ini bukan terletak pada lemahnya pengawasan, melainkan pada penggunaan instrumen pengawasan yang tidak sesuai dengan karakter hukum BUM Desa.

Mengawasi badan hukum dengan paradigma administrasi pemerintahan akan menghasilkan kecenderungan birokratis yang dapat menghambat inovasi usaha. Sebaliknya, mengabaikan aspek akuntabilitas publik dengan alasan BUM Desa adalah badan usaha juga merupakan kekeliruan, karena modal yang dikelola berasal dari kekayaan desa yang dipisahkan untuk sebesar-besarnya kemakmuran masyarakat.

Oleh karena itu, pengawasan BUM Desa harus ditempatkan sebagai titik temu antara akuntabilitas publik dan profesionalisme korporasi. 

3.6  Menuju Model Pengawasan yang Berlapis

Jika paradigma pengawasan telah bergeser, maka pertanyaan berikutnya adalah siapa yang seharusnya mengawasi BUM Desa, apa yang diawasi, dan sampai di mana batas kewenangannya?

Pertanyaan ini tidak dapat dijawab hanya dengan menunjuk satu lembaga. PP. 11/2021 justru membentuk beberapa organ dengan fungsi yang berbeda-beda, sementara di luar struktur BUM Desa masih terdapat Pemerintah Desa, Musyawarah Desa, APIP, Badan Pemeriksa Keuangan dalam ruang lingkup kewenangannya, serta aparat penegak hukum ketika terdapat dugaan tindak pidana.

Menurut penulis, keberadaan banyak aktor tersebut bukanlah kelemahan, melainkan fondasi untuk membangun pengawasan berlapis (layered oversight). Yang menjadi persoalan selama ini adalah belum adanya kerangka konseptual yang menjelaskan hubungan antaraktor, batas kewenangan masing-masing, dan bagaimana seluruh lapisan itu bekerja secara sinergis.

Pembahasan mengenai hal tersebut akan menjadi fokus pada bagian berikutnya, yang sekaligus menawarkan model konseptual Layered Governance Oversight Model sebagai desain pengawasan BUM Desa yang menyeimbangkan kepentingan publik, prinsip tata kelola korporasi, dan kepastian hukum.

Masalah terbesar pengawasan BUMDes bukan kurangnya lembaga pengawas, melainkan belum jelasnya model pengawasan yang sesuai dengan karakter BUMDes sebagai badan hukum yang menjalankan fungsi sosial sekaligus usaha”.

---Catatan MR---

4. Membangun Model Pengawasan Berlapis BUM Desa: Adaptasi Three Lines Model dalam Perspektif Tata Kelola Badan Hukum Desa

"BUM Desa yang sehat bukanlah BUM Desa yang tidak pernah menghadapi risiko, melainkan BUM Desa yang memiliki sistem untuk mengenali, mengendalikan, dan mempertanggungjawabkan

setiap risiko yang muncul."

4.1  Dari Banyak Pengawas Menuju Sistem Pengawasan

Pada bagian sebelumnya telah dijelaskan bahwa persoalan utama pengawasan BUM Desa bukan semata-mata terletak pada ketiadaan lembaga pengawas. Dalam struktur hukum Indonesia, sesungguhnya telah terdapat berbagai aktor yang memiliki fungsi pengawasan terhadap BUM Desa, mulai dari Pemerintah Desa, Musyawarah Desa, Penasihat, Pengawas BUM Desa, hingga lembaga pengawasan eksternal sesuai dengan kewenangannya.

Namun keberadaan banyak aktor pengawasan tidak secara otomatis menghasilkan tata kelola yang baik.

Dalam praktiknya, sering muncul pertanyaan:

· Siapa sebenarnya yang bertanggung jawab mengawasi BUM Desa?

· Apakah Pengawas BUM Desa menggantikan fungsi Inspektorat?

· Apakah Pemerintah Desa masih dapat melakukan intervensi setelah modal diserahkan kepada BUM Desa?

· Apakah setiap kerugian BUM Desa merupakan kegagalan pengawasan?

Pertanyaan tersebut menunjukkan bahwa persoalan terbesar bukan terletak pada jumlah lembaga pengawas, tetapi pada belum adanya desain hubungan antaraktor pengawasan yang jelas.

Menurut penulis, BUM Desa membutuhkan model pengawasan yang tidak hanya menjawab pertanyaan "siapa mengawasi siapa", tetapi juga menjelaskan:

·  apa yang diawasi;

·  kapan pengawasan dilakukan;

·  bagaimana hubungan antar lapisan pengawasan;

·  serta batas kewenangan masing-masing pihak.

Atas dasar pemikiran tersebut, diperlukan suatu model pengawasan berlapis (layered oversight model) yang mampu mengintegrasikan karakter BUM Desa sebagai badan usaha sekaligus institusi publik desa.

4.2 Mengenal Three Lines Model: Perspektif Internasional Tata Kelola Risiko

Dalam dunia tata kelola organisasi modern, salah satu konsep yang banyak digunakan untuk membangun sistem pengendalian adalah Three Lines Model yang dikembangkan oleh Institute of Internal Auditors (IIA).

Model ini pada awalnya dikembangkan untuk membantu organisasi memastikan bahwa risiko dapat dikelola secara efektif melalui pembagian peran yang jelas.

Konsep dasarnya sederhana: Organisasi yang sehat tidak menggantungkan pengendalian risiko hanya kepada satu fungsi pengawasan, melainkan membangun beberapa lapisan pertahanan.

Three Lines Model terdiri dari tiga garis pertahanan.

1. First Line: Management and Operational Control

Garis pertama berada pada pihak yang menjalankan kegiatan operasional organisasi.

Mereka adalah pihak yang:

·       mengambil keputusan sehari-hari;

·       menjalankan proses bisnis;

·       mengelola sumber daya;

·       serta menghadapi risiko secara langsung.

Dalam konteks perusahaan, fungsi ini berada pada manajemen operasional. Apabila dikaitkan dengan BUM Desa, maka posisi ini paling dekat dengan Pelaksana Operasional BUM Desa. Berdasarkan PP. 11/2021, Pelaksana Operasional memiliki kewenangan untuk menjalankan kegiatan usaha BUM Desa.

Namun, dalam perspektif tata kelola modern, pelaksana operasional tidak hanya dipandang sebagai "pelaksana kegiatan", melainkan juga sebagai: pengendali risiko pertama. Artinya, tanggung jawab pengawasan bukan baru muncul ketika Pengawas BUM Desa melakukan pemeriksaan, tetapi sejak keputusan usaha dibuat oleh Pelaksana Operasional.

Contohnya:

Ketika BUM Desa memutuskan membuka unit usaha baru, maka analisis kelayakan usaha, risiko kerugian, kemampuan sumber daya manusia, dan potensi pasar harus menjadi bagian dari pengendalian internal.

Kesalahan yang sering terjadi adalah menganggap bahwa risiko baru menjadi persoalan ketika usaha mengalami kerugian. Padahal dalam prinsip tata kelola: risiko harus dikendalikan sejak sebelum keputusan bisnis diambil.

2. Second Line: Oversight and Governance Function

Garis kedua berfungsi memastikan bahwa pengelolaan risiko telah dilakukan dengan benar.

Dalam organisasi modern, fungsi ini tidak menjalankan operasional, tetapi memastikan adanya sistem, standar, dan mekanisme pengendalian.

Jika diadaptasi ke dalam struktur BUM Desa, fungsi ini dapat dikaitkan dengan:

·       Penasihat BUM Desa;

·       Pengawas BUM Desa;

·       mekanisme Musyawarah Desa.

PP. 11/2021 memberikan ruang bagi organ-organ tersebut untuk menjalankan fungsi pembinaan dan pengawasan. Penasihat memiliki fungsi memberikan nasihat dan arahan kebijakan kepada BUM Desa. Sementara Pengawas BUM Desa memiliki fungsi melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan kebijakan dan pengelolaan BUM Desa.

Yang perlu digarisbawahi adalah pengawas BUM Desa bukanlah "atasan" Pelaksana Operasional dalam arti hubungan birokrasi. Hubungan mereka adalah hubungan tata kelola. Pengawas tidak mengambil alih bisnis. Pengawas memastikan bisnis dijalankan secara sehat.

Inilah perbedaan mendasar antara pengawasan badan usaha dengan pengawasan perangkat pemerintah.

3. Third Line: Independent Assurance

Garis ketiga adalah fungsi pemberian keyakinan independen (independent assurance). Dalam teori tata kelola, fungsi ini memastikan bahwa sistem pengendalian organisasi benar-benar berjalan.

Dalam konteks pemerintahan, fungsi tersebut dapat dilakukan oleh aparat pengawasan intern pemerintah (APIP) sesuai dengan kewenangan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan. Namun perlu diberikan batasan yang jelas. APIP bukan pengelola BUM Desa, bukan pengganti Pengawas BUM Desa, bukan pihak yang mengambil keputusan bisnis.

Fungsi APIP adalah memberikan pengawasan dan pembinaan dalam ruang lingkup kewenangannya, terutama terkait aspek tata kelola, kepatuhan, dan pengendalian risiko.

Dengan demikian, APIP berada pada posisi memastikan sistem berjalan, bukan menjalankan sistem.

4.3  Mengapa Three Lines Model Tidak Dapat Diadopsi Mentah-Mentah?

Meskipun Three Lines Model memberikan kerangka yang sangat berguna, menurut penulis model tersebut tidak dapat langsung diterapkan pada BUM Desa tanpa penyesuaian.

Alasannya sederhana. BUM Desa memiliki karakteristik yang unik. BUM Desa bukan perusahaan swasta murni. BUM Desa juga bukan organisasi pemerintah.

BUM Desa adalah bentuk organisasi hibrida (hybrid organization) yang berada pada titik temu antara kepentingan publik desa, pengelolaan aset ekonomi dan tujuan pemberdayaan masyarakat. Karena itu, BUM Desa memiliki lapisan pertanggungjawaban yang lebih kompleks dibandingkan organisasi bisnis biasa.

Sebuah perusahaan swasta terutama bertanggung jawab kepada pemilik modal dan pemegang saham.

Sedangkan BUM Desa memiliki pertanggungjawaban tambahan kepada masyarakat desa, Musyawarah Desa, Pemerintah Desa sebagai pemilik penyertaan modal, serta tujuan pembangunan desa.

Oleh karena itu, model pengawasan BUM Desa harus memasukkan unsur public accountability yang tidak sepenuhnya terdapat dalam Three Lines Model.

4.4 Model Pengawasan Berlapis BUM Desa (Layered Governance Oversight Model)

Berdasarkan analisis tersebut, penulis menawarkan sebuah model yang disebut Model Pengawasan Tata Kelola Berlapis BUM Desa atau Layered Governance Oversight Model for BUM Desa.

Model ini merupakan adaptasi Three Lines Model yang dikombinasikan dengan struktur hukum BUM Desa berdasarkan PP. 11/2021.

Model tersebut terdiri dari lima lapisan.

LAPISAN 1: Musyawarah Desa (Public Accountability Layer)

Lapisan pertama berasal dari karakter unik BUM Desa sebagai badan usaha milik desa. Musyawarah Desa menjadi ruang akuntabilitas publik.

Fungsinya bukan mengatur operasional harian BUM Desa, tetapi memastikan bahwa keberadaan BUM Desa tetap berada dalam arah pembangunan desa.

Pertanyaan yang menjadi fokus:

·       Apakah BUM Desa masih sesuai tujuan pendiriannya?

·       Apakah manfaat ekonomi dirasakan masyarakat?

·       Apakah penyertaan modal desa memberikan nilai tambah?

LAPISAN 2: Pemerintah Desa dan Penasihat (Ownership Oversight Layer)

Pemerintah Desa memiliki posisi sebagai pemilik penyertaan modal. Namun fungsi tersebut tidak berarti Pemerintah Desa boleh melakukan intervensi langsung terhadap setiap keputusan bisnis.

Kedudukan Pemerintah Desa adalah sebagai pemilik modal (owner), bukan pengelola usaha. Penasihat berfungsi memastikan arah kebijakan BUM Desa tetap sesuai dengan tujuan pendirian.

LAPISAN 3: Pengawas dan Pelaksana Operasional (Corporate Governance Layer)

Ini merupakan inti tata kelola internal BUM Desa. Pelaksana Operasional menjalankan usaha sekaligus mengendalikan risiko. Pengawas memastikan prinsip akuntabilitas, transparansi, dan kepatuhan berjalan. Hubungan keduanya bukan hubungan komando birokrasi, tetapi hubungan check and balance.

LAPISAN 4: APIP dan Pengawasan Eksternal (Assurance Layer)

Lapisan ini memberikan keyakinan bahwa tata kelola telah berjalan. Fokusnya bukan mengambil alih pengelolaan BUM Desa, tetapi memastikan adanya sistem yang sehat.

LAPISAN 5: Aparat Penegak Hukum (Law Enforcement Layer)

Lapisan terakhir bukanlah instrumen pembinaan, tetapi mekanisme penegakan hukum. Intervensi hukum pidana seharusnya menjadi pilihan terakhir ketika terdapat perbuatan melawan hukum, penyalahgunaan kewenangan, unsur kesengajaan atau tindakan yang memenuhi unsur tindak pidana.

Kerugian usaha semata tidak otomatis menunjukkan adanya tindak pidana. Penentuan pertanggungjawaban hukum harus diawali dengan identifikasi subjek hukum yang tepat, hubungan hukum yang terjadi, serta penyebab timbulnya kerugian. Dengan demikian, penyelesaian suatu perkara hukum yang melibatkan BUM Desa tidak dapat dilakukan hanya dengan melihat adanya kerugian, tetapi harus memahami konstruksi hukum BUM Desa sebagai badan hukum yang memiliki kekayaan, organ, serta tanggung jawabnya sendiri. Sebagaimana telah dibahas pada artikel sebelumnya yang berjudul "Pertanggungjawaban Hukum Pengurus BUM Desa terhadap Kerugian Keuangan Desa".

5.      Penutup: Mengubah Cara Pandang Pengawasan BUM Desa

Melalui konsep Layered Governance Oversight Model, penulis ingin menegaskan bahwa pengawasan BUM Desa tidak boleh dibangun dengan pendekatan tunggal.

BUM Desa membutuhkan pengawasan yang mampu menjaga tiga kepentingan sekaligus:

1. Akuntabilitas publik, karena modalnya berasal dari kekayaan desa.
2. Profesionalisme usaha, karena BUM Desa menjalankan kegiatan ekonomi.
3. Kepastian hukum, karena BUM Desa merupakan badan hukum yang memiliki tanggung jawab sendiri.

Kesalahan terbesar dalam pengawasan BUM Desa selama ini adalah ketika seluruh persoalan diletakkan dalam satu perspektif: perspektif keuangan desa.

Padahal BUM Desa berada pada pertemuan dua dunia: ia lahir dari desa, tetapi bekerja sebagai badan usaha. Karena itu, pengawasannya pun harus mampu menjembatani dua paradigma administrasi publik dan tata kelola korporasi.

Pada akhirnya, tujuan pengawasan bukanlah menciptakan BUM Desa yang takut mengambil keputusan, tetapi menciptakan BUM Desa yang berani berinovasi dengan sistem pengendalian yang kuat

BUM Desa yang baik bukan BUM Desa yang tidak pernah mengalami risiko. BUM Desa yang baik adalah BUM Desa yang mampu mengelola risiko secara bertanggung jawab. ---Catatan MR---

DAFTAR PUSTAKA

A. Bahan Hukum Primer

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 7, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5495).

Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2023 Nomor 41, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6856).

Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2021 tentang Badan Usaha Milik Desa (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2021 Nomor 21, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6623).

Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.

Peraturan Menteri Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal, dan Transmigrasi Nomor 3 Tahun 2021 tentang Pendaftaran, Pendataan dan Pemeringkatan, Pembinaan dan Pengembangan, dan Pengadaan Barang dan/atau Jasa Badan Usaha Milik Desa/Badan Usaha Milik Desa Bersama.

Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor 40 Tahun 2021 tentang Penerbitan Sertifikat Pendaftaran Badan Hukum Badan Usaha Milik Desa dan Badan Usaha Milik Desa Bersama.

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 73 Tahun 2020 tentang Pengawasan Pengelolaan Keuangan Desa.

B. Bahan Hukum Sekunder

Armour, John, Henry Hansmann, dan Reinier Kraakman, The Anatomy of Corporate Law: A Comparative and Functional Approach, Oxford University Press, Oxford, 2017.

Fuady, Munir, Doktrin-Doktrin Modern dalam Corporate Law dan Eksistensinya dalam Hukum Indonesia, PT Citra Aditya Bakti, Bandung, 2017.

Fayol, Henri, General and Industrial Management, Pitman Publishing, London, 1949.

Hadjon, Philipus M., Perlindungan Hukum bagi Rakyat di Indonesia, PT Bina Ilmu, Surabaya, 1987.

Kelsen, Hans, Pure Theory of Law, University of California Press, Berkeley, 1967.

Khairandy, Ridwan, Hukum Perseroan Terbatas, FH UII Press, Yogyakarta, 2014.

Marzuki, Peter Mahmud, Penelitian Hukum, Kencana Prenada Media Group, Jakarta, 2021.

Mulyadi, Sistem Akuntansi, Salemba Empat, Jakarta, 2017.

OECD, G20/OECD Principles of Corporate Governance, OECD Publishing, Paris, 2015.

Rahardjo, Satjipto, Hukum Progresif: Sebuah Sintesa Hukum Indonesia, Genta Publishing, Yogyakarta, 2009.

Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, Rajawali Pers, Depok, 2020.

Shleifer, Andrei dan Robert W. Vishny, "A Survey of Corporate Governance", The Journal of Finance, Vol. 52, No. 2, 1997.

Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2015.

Terry, George R., Principles of Management, Richard D. Irwin Inc., Homewood, Illinois, 1977.

Tricker, Bob, Corporate Governance: Principles, Policies, and Practices, Oxford University Press, Oxford, 2019.

Widjaja, Gunawan, Tanggung Jawab Direksi atas Kepailitan Perseroan, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2008.

C. Dokumen dan Pedoman

Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO), Enterprise Risk Management: Integrating with Strategy and Performance, COSO, New York, 2017.

Institute of Internal Auditors (IIA), The IIA's Three Lines Model: An Update of the Three Lines of Defense, The Institute of Internal Auditors, Florida, 2020.

International Organization for Standardization (ISO), ISO 31000:2018 Risk Management – Guidelines, ISO, Geneva, 2018.