"Inspektorat dan BUMDesa: Antara Pengawasan Keuangan Desa dan Kemandirian Badan Usaha"
Oleh: Maghfuri Ridlwan*
Belakangan ini muncul perdebatan
yang cukup menarik di kalangan pemerhati desa maupun praktisi pemerintahan
desa. Pertanyaannya sederhana, tetapi jawabannya ternyata tidak sesederhana
yang dibayangkan.
Apakah Inspektorat Kabupaten berwenang memeriksa BUMDesa?
Ada yang menjawab tegas "tidak
bisa", karena BUMDesa merupakan badan hukum yang memiliki kekayaan sendiri
yang terpisah dari kekayaan desa. Namun ada juga yang berpendapat sebaliknya,
bahwa Inspektorat justru berwenang bahkan wajib melakukan pemeriksaan karena
modal BUMDesa berasal dari APBDesa yang merupakan bagian dari keuangan desa.
Lalu, mana yang benar?
Menurut penulis, kedua pendapat
tersebut memiliki dasar argumentasi yang kuat. Namun apabila dicermati lebih
dalam, jawabannya bukan sekadar "boleh" atau "tidak boleh",
melainkan sampai sejauh mana kewenangan Inspektorat dapat masuk ke dalam
pengelolaan BUMDesa.
Memahami
Dulu Kedudukan BUMDesa
Untuk menjawab persoalan ini, kita
perlu melihat terlebih dahulu bagaimana kedudukan BUMDesa menurut peraturan
perundang-undangan.
Pasal 1 angka 6 Peraturan Pemerintah
Nomor 11 Tahun 2021 menyebutkan bahwa BUMDesa adalah badan hukum yang didirikan
oleh desa dan/atau bersama desa-desa untuk mengelola usaha, memanfaatkan aset,
mengembangkan investasi dan produktivitas, menyediakan jasa pelayanan, dan
kegiatan lainnya demi sebesar-besarnya kesejahteraan masyarakat desa.
Ketentuan ini membawa perubahan besar dibandingkan pengaturan sebelumnya. Sejak berlakunya PP Nomor 11 Tahun 2021, BUMDesa tidak lagi dipandang sekadar unit usaha milik desa, melainkan telah memiliki status sebagai badan hukum.
Konsekuensinya:
- BUMDesa
memiliki kekayaan sendiri;
- memiliki
organ pengelola sendiri;
- memiliki
hak dan kewajiban sendiri;
- serta
memiliki pertanggungjawaban hukum sendiri.
Selain itu, Pasal 135 PP Nomor 11
Tahun 2021 menegaskan bahwa modal BUMDesa dapat berasal dari penyertaan modal
desa dan sumber lain yang sah. Di sinilah muncul konsep penting
yang dikenal dalam hukum korporasi, yaitu kekayaan yang dipisahkan.
Ketika dana desa disertakan sebagai
modal BUMDesa, secara hukum dana tersebut tidak lagi menjadi bagian dari APBDesa
yang dikelola langsung pemerintah desa, melainkan berubah menjadi modal dan
aset milik BUMDesa.
Atas dasar inilah lahir pendapat
bahwa Inspektorat tidak berwenang memeriksa BUMDesa.
Mengapa Ada
yang Berpendapat Inspektorat Tidak Berwenang?
Kelompok yang berpendapat demikian
mendasarkan argumennya pada prinsip pemisahan kekayaan.
Logikanya sederhana. Ketika desa menganggarkan penyertaan
modal kepada BUMDesa, dana tersebut keluar dari APBDesa dan berubah menjadi
penyertaan modal.
Kondisi ini mirip dengan ketika
pemerintah daerah menyertakan modal kepada BUMD. Setelah modal tersebut berubah
menjadi saham atau penyertaan modal, tidak serta merta seluruh aktivitas bisnis
BUMD menjadi objek pemeriksaan atas pengelolaan APBD.
Dengan pendekatan yang sama, muncul
pandangan bahwa Inspektorat hanya berwenang memeriksa pengelolaan APBDesa,
sedangkan aktivitas bisnis BUMDesa merupakan urusan internal badan hukum yang
bersangkutan.
Dari perspektif hukum badan usaha,
argumentasi ini cukup kuat dan memiliki dasar logika hukum yang jelas.
Namun,
Apakah Berarti Inspektorat Sama Sekali Tidak Bisa Masuk?
Menurut penulis, kesimpulan tersebut
terlalu jauh. Perlu
diingat bahwa Inspektorat merupakan bagian dari Aparat Pengawasan Intern
Pemerintah (APIP).
Hal ini ditegaskan dalam Pasal 1
angka 3 Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian
Intern Pemerintah, yang menyebutkan bahwa APIP terdiri atas:
- BPKP;
- Inspektorat
Jenderal Kementerian/Lembaga;
- Inspektorat
Provinsi;
- Inspektorat
Kabupaten/Kota.
Tugas APIP pada prinsipnya adalah
melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan.
Di sisi lain, Undang-Undang Nomor 6
Tahun 2014 tentang Desa juga memberikan kewenangan pembinaan dan pengawasan
kepada pemerintah kabupaten/kota. Pasal 112 UU Desa menyatakan bahwa
pemerintah kabupaten/kota melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan
pemerintahan desa.
Ketentuan tersebut kemudian
diperjelas dalam Pasal 154 PP Nomor 43 Tahun 2014 sebagaimana telah diubah
terakhir dengan PP Nomor 11 Tahun 2019, yang menyebutkan bahwa pemerintah
kabupaten/kota melakukan pembinaan, monitoring, evaluasi, dan pengawasan
terhadap desa.
Karena penyertaan modal BUMDesa berasal
dari APB Desa, maka proses:
- penganggaran
penyertaan modal;
- penetapan
besaran penyertaan;
- dasar
hukum penyertaan;
- serta
pertanggungjawaban penggunaan dana desa;
jelas
merupakan bagian dari penyelenggaraan pemerintahan desa yang menjadi objek
pengawasan pemerintah kabupaten.
Catatan: Meskipun PP Nomor 16 Tahun 2026 tidak lagi mengatur secara eksplisit kewenangan pemerintah kabupaten/kota untuk melakukan monitoring, evaluasi, dan pengawasan terhadap desa sebagaimana pernah diatur dalam Pasal 154 PP Nomor 43 Tahun 2014 jo. PP Nomor 11 Tahun 2019, kewenangan pengawasan terhadap pengelolaan penyertaan modal desa pada BUM Desa tetap dapat ditafsirkan bersumber dari Pasal 112 UU Desa serta kewenangan APIP dalam sistem pengawasan pemerintahan daerah. Namun demikian, terdapat kekosongan norma mengenai batasan objek dan ruang lingkup pemeriksaan Inspektorat terhadap BUM Desa sebagai badan hukum, sehingga diperlukan pengaturan lebih lanjut guna memberikan kepastian hukum mengenai hubungan kewenangan pengawasan antara pemerintah daerah, Inspektorat, dan organ pengawas BUM Desa.
Di Mana
Batas Kewenangan Inspektorat?
Menurut penulis, titik temu kedua
pendapat tersebut terletak pada objek yang diperiksa.
Pertama,
Pemeriksaan terhadap Pemerintah Desa
Pada area ini tidak ada perdebatan. Inspektorat jelas berwenang
memeriksa APB Desa, Dana Desa, Alokasi Dana
Desa, penyertaan
modal kepada BUM Desa, dasar hukum penyertaan modal serta pertanggungjawaban kepala desa
terkait penggunaan keuangan desa.
Misalnya, Inspektorat melakukan
pemeriksaan untuk memastikan apakah penyertaan modal sebesar Rp.500 juta
kepada BUMDesa telah dianggarkan melalui APBDesa dan ditetapkan sesuai
ketentuan peraturan perundang-undangan.
Pemeriksaan semacam ini merupakan
kewenangan yang sah dan jelas dasar hukumnya.
Kedua,
Pemeriksaan terhadap Pengelolaan BUM Desa
Pada bagian inilah diperlukan
pembatasan. Apabila
pemeriksaan berkaitan dengan penggunaan modal yang berasal dari desa, maka
Inspektorat masih memiliki ruang untuk melakukan pemeriksaan.
Contohnya:
- terdapat
indikasi penggunaan dana fiktif;
- penyertaan
modal tidak dapat dipertanggungjawabkan;
- terdapat
dugaan penyimpangan;
- atau
terdapat potensi kerugian keuangan desa.
Dalam situasi demikian, yang
sesungguhnya diperiksa bukan aktivitas bisnis BUMDesa semata, melainkan
pengamanan aset dan investasi desa yang ditanamkan ke dalam BUM Desa.
Sebaliknya, apabila yang diperiksa
adalah aspek murni bisnis, seperti:
- strategi
usaha;
- penentuan
harga jual;
- margin
keuntungan;
- kontrak
dagang dengan pemasok;
- atau
keputusan operasional perusahaan;
maka
argumentasi bahwa Inspektorat tidak berwenang menjadi lebih kuat.
Sebab area tersebut sudah masuk ke
ranah pengelolaan badan hukum BUMDesa yang memiliki kemandirian dalam
menjalankan usahanya.
Pengawasan Tetap Dimungkinkan Karena Ada Unsur Akuntabilitas Publik
Perlu dicatat bahwa meskipun BUMDesa
merupakan badan hukum, bukan berarti seluruh aktivitasnya bersifat privat.
Permendesa PDTT Nomor 3 Tahun 2021
mengatur bahwa BUMDesa wajib menyusun laporan dan menyampaikan
pertanggungjawaban kepada Musyawarah Desa. Artinya, BUMDesa tetap memiliki
dimensi akuntabilitas publik karena modal yang dikelolanya sebagian berasal
dari kekayaan desa.
Selain itu, Permendagri Nomor 73
Tahun 2020 tentang Pengawasan Pengelolaan Keuangan Desa juga memberikan ruang
bagi pengawasan terhadap pengelolaan keuangan desa, termasuk penyertaan modal yang
berasal dari APB Desa.
Perspektif Keuangan Negara: Mengapa Inspektorat Masih Memiliki Kepentingan?
Dalam
praktik pengawasan, sering muncul pertanyaan: "Kalau modal desa sudah
berubah menjadi kekayaan BUMDesa, apakah masih dapat diawasi sebagai bagian
dari keuangan negara?"
Untuk
menjawabnya, perlu melihat konsep keuangan negara secara lebih luas.
Pasal
2 huruf g Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyebutkan
bahwa keuangan negara mencakup: "kekayaan
negara/daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat
berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan
uang." Bahkan
dalam huruf i ditegaskan bahwa keuangan negara juga meliputi: "kekayaan pihak lain yang
diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah."
Artinya,
konsep keuangan negara tidak selalu identik dengan uang yang masih berada di
kas pemerintah.
Dalam
berbagai praktik audit dan penegakan hukum, penyertaan modal pemerintah kepada
suatu badan usaha sering kali tetap dipandang memiliki dimensi akuntabilitas
publik karena sumber asal dananya berasal dari keuangan negara atau keuangan
daerah.
Di
sinilah letak perbedaannya dengan perusahaan swasta murni.
BUMDesa
memang merupakan badan hukum yang mandiri, tetapi modal awalnya berasal dari
kekayaan desa yang bersumber dari APBDesa. Oleh karena itu, pemerintah desa dan
pemerintah kabupaten tetap memiliki kepentingan untuk memastikan bahwa
penyertaan modal tersebut digunakan sesuai tujuan yang telah ditetapkan.
Dengan
kata lain, yang menjadi perhatian Inspektorat bukan semata-mata laba rugi usaha
BUM Desa, melainkan perlindungan terhadap investasi dan aset desa yang
ditanamkan dalam BUM Desa.
Pelajaran dari BUMN dan BUMD
Perdebatan
mengenai kekayaan yang dipisahkan sebenarnya bukan hal baru. Diskusi serupa sudah lama
terjadi pada BUMN dan BUMD. Di
satu sisi, modal yang telah disetor menjadi kekayaan perusahaan.
Namun
di sisi lain, negara tetap memiliki kepentingan untuk mengawasi penggunaan
modal tersebut karena berasal dari kekayaan publik. Karena itu, BPK tetap dapat
melakukan pemeriksaan terhadap BUMN maupun BUMD dalam batas-batas tertentu.
Logika
yang sama dapat digunakan untuk memahami posisi BUM Desa.
Pemisahan
kekayaan memang menciptakan kemandirian badan usaha, tetapi tidak serta-merta
menghapus aspek akuntabilitas publik atas modal yang berasal dari pemerintah
desa.
Kapan Audit Investigatif Menjadi Relevan?
Dalam
praktik pengawasan desa, situasi yang paling sering memunculkan keterlibatan
Inspektorat adalah ketika terdapat indikasi penyimpangan.
Misalnya:
· penyertaan
modal diberikan tetapi usaha tidak pernah berjalan;
· laporan
keuangan tidak dapat dipertanggungjawabkan;
· aset desa
yang disertakan tidak jelas keberadaannya;
· terdapat
transaksi fiktif;
· atau
muncul dugaan kerugian keuangan desa.
Dalam
kondisi seperti ini, sulit untuk mengatakan bahwa Inspektorat sama sekali tidak
boleh melakukan pemeriksaan.
Justru
fungsi APIP adalah memberikan keyakinan dan peringatan dini agar kerugian
keuangan desa tidak semakin besar.
Karena
itu, audit investigatif terhadap penggunaan penyertaan modal desa di BUMDesa memiliki
dasar rasional dan yuridis yang cukup kuat.
Catatan Kritis: Jangan Sampai Pengawasan Berubah Menjadi Intervensi
Meskipun
demikian, pengawasan juga harus memiliki batas.
BUMDesa
dibentuk untuk menjalankan kegiatan usaha. Setiap keputusan bisnis tentu
mengandung risiko untung dan rugi. Tidak
setiap kerugian usaha dapat langsung dianggap sebagai penyimpangan.
Apabila
setiap keputusan bisnis diperlakukan seperti pengelolaan kas pemerintah, maka BUMDesa
akan kehilangan fleksibilitasnya sebagai badan usaha. Akibatnya, pengelola BUMDesa menjadi
takut mengambil keputusan dan inovasi usaha justru terhambat.
Di
sinilah pentingnya membedakan antara: business
judgement yang wajar
dan penyalahgunaan
atau penyimpangan keuangan desa.
Inspektorat
seharusnya fokus pada aspek akuntabilitas penggunaan penyertaan modal desa,
bukan menggantikan fungsi manajemen dalam menjalankan usaha BUM Desa.
Penutup
Perdebatan mengenai kewenangan
Inspektorat terhadap BUMDesa sesungguhnya menunjukkan bahwa transformasi BUMDesa
menjadi badan hukum melalui PP Nomor 11 Tahun 2021 membawa konsekuensi hukum
yang belum sepenuhnya terjawab dalam regulasi teknis. Di satu sisi, pemerintah
berkepentingan melindungi aset desa yang ditanamkan sebagai penyertaan modal.
Di sisi lain, BUMDesa membutuhkan ruang gerak yang cukup untuk menjalankan
aktivitas usahanya secara profesional. Oleh karena itu, ke depan diperlukan
pedoman yang lebih jelas mengenai batas-batas pengawasan APIP terhadap BUMDesa agar
tercipta keseimbangan antara akuntabilitas publik dan kemandirian badan usaha.
Kalimat itu penting karena menunjukkan bahwa masalahnya bukan semata-mata salah atau benar, melainkan ada kekosongan norma (normative gap atau rechtsvacuum) yang sampai hari ini belum dijawab secara tuntas oleh regulasi.
Menurut penulis, pendapat yang
paling dapat dipertahankan secara hukum adalah posisi tengah.
Mengatakan bahwa Inspektorat sama
sekali tidak dapat memeriksa BUMDesa karena kekayaannya telah dipisahkan
merupakan pandangan yang terlalu ekstrem dan kurang sejalan dengan fungsi
pembinaan serta pengawasan pemerintah kabupaten terhadap desa.
Sebaliknya, menyatakan bahwa
Inspektorat bebas memeriksa seluruh aktivitas bisnis BUMDesa tanpa batas juga
kurang tepat karena mengabaikan status BUMDesa sebagai badan hukum yang
mandiri.
Dan jujur saja, dari berbagai diskusi yang pernah saya
ikuti tentang BUMDes, posisi yang paling defensible secara hukum memang
bukan "Inspektorat boleh memeriksa semuanya" dan bukan pula
"Inspektorat tidak boleh memeriksa sama sekali", melainkan: Inspektorat
berwenang mengawasi dan memeriksa aspek yang berkaitan dengan penyertaan modal
desa, perlindungan aset desa, dan potensi kerugian keuangan desa, tetapi tidak
otomatis menjadi auditor seluruh aktivitas korporasi BUM Desa.
Karena itu, formula yang paling
proporsional adalah Inspektorat
Kabupaten berwenang melakukan pemeriksaan terhadap BUMDesa sepanjang berkaitan
dengan penyertaan modal desa, perlindungan aset desa, penggunaan dana yang
berasal dari APB Desa, serta adanya indikasi penyimpangan yang berpotensi
menimbulkan kerugian keuangan desa. Namun kewenangan tersebut tidak otomatis
mencakup seluruh aktivitas korporasi dan keputusan bisnis internal BUMDesa yang
telah menjadi badan hukum tersendiri.
Dengan memahami batas ini,
perdebatan mengenai kewenangan Inspektorat terhadap BUMDesa dapat ditempatkan
secara lebih proporsional, tanpa mengurangi fungsi pengawasan pemerintah maupun
kemandirian BUMDesa sebagai badan hukum.
Jombang, 20/06/2026
* Tenaga Ahli Pemberdayaan Masyarakat Prov. Jawa Timur
