Kekayaan BUMDes: Masih Menjadi Kekayaan Desa
atau
Sudah Menjadi Kekayaan Badan Hukum?
Meninjau Konsep Kekayaan yang Dipisahkan dalam PP Nomor 11 Tahun 2021
Ketika Perdebatan Dimulai dari Paradigma yang Berbeda
Di berbagai daerah masih sering muncul perdebatan setiap kali Badan
Usaha Milik Desa (BUMDes) mengalami kerugian. Sebagian berpendapat bahwa setiap
kerugian BUMDes otomatis merupakan kerugian keuangan desa karena modal awalnya
berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APBDes). Sebaliknya,
sebagian lain berpendapat bahwa sejak BUMDes ditetapkan sebagai badan hukum
melalui Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2021 (PP. 11/2021), kerugian
tersebut merupakan kerugian badan hukum BUMDes, bukan lagi kerugian keuangan
desa.
Perbedaan pandangan ini tidak hanya menjadi perdebatan akademik. Dampaknya
sangat nyata. Cara memandang status kekayaan BUMDes akan menentukan bagaimana
auditor melakukan pemeriksaan, bagaimana aparat pengawas mengidentifikasi
kerugian, bagaimana penegak hukum menilai suatu peristiwa, hingga bagaimana
pertanggungjawaban hukum pengurus BUMDes dibangun.
Sayangnya, banyak diskusi
berhenti pada pertanyaan, "Siapa yang bertanggung jawab?" Padahal
terdapat pertanyaan yang jauh lebih mendasar dan harus dijawab terlebih dahulu,
yaitu: “apakah kekayaan yang telah disertakan desa ke dalam BUMDes masih
merupakan kekayaan desa, atau telah berubah menjadi kekayaan badan hukum
BUMDes?”
Menurut penulis, justru di sinilah letak akar persoalan. Mengapa
Persoalan Ini Penting?
Jawaban atas pertanyaan tersebut akan menentukan
hampir seluruh konsekuensi hukum dalam pengelolaan BUMDes. Pertama,
menentukan status hukum aset yang dikelola BUMDes. Kedua, menentukan
ruang lingkup pengawasan terhadap BUMDes, termasuk batas kewenangan aparat
pengawasan intern pemerintah. Ketiga, menentukan bentuk
pertanggungjawaban pengurus apabila terjadi kerugian usaha. Keempat,
menentukan apakah suatu kerugian dapat dikategorikan sebagai kerugian keuangan
desa atau semata-mata merupakan risiko bisnis. Kelima, menentukan
pendekatan hukum yang tepat, apakah menggunakan rezim hukum administrasi
pemerintahan, hukum keuangan negara, atau hukum korporasi.
Oleh karena itu, sebelum membahas tanggung jawab pengurus ataupun aspek
pidana, terlebih dahulu harus dipahami kedudukan hukum kekayaan BUMDes.
Perubahan
Paradigma Setelah PP Nomor 11 Tahun 2021
Regulasi tersebut menegaskan bahwa BUMDes merupakan badan hukum.
Penegasan ini pertama kali ditegaskan dalam Pasal 117 Undang-Undang Nomor 11
Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (UU Cipta Kerja) yang mengubah ketentuan Pasal 1
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa (UU Desa) dengan memasukkan definisi
BUM Desa sebagai badan hukum yang didirikan oleh desa dan/atau bersama
desa-desa guna mengelola usaha, memanfaatkan aset, mengembangkan investasi dan
produktivitas, menyediakan jasa pelayanan, dan/atau menyediakan jenis usaha
lainnya untuk sebesar-besarnya kesejahteraan masyarakat desa. Ketentuan
tersebut kemudian dijabarkan lebih lanjut dalam PP. 11/2021 yang mengatur
pembentukan, organisasi, pengelolaan usaha, hingga kekayaan BUMDes sebagai
konsekuensi dari statusnya sebagai badan hukum.
Status sebagai badan hukum bukan sekadar perubahan nomenklatur atau
istilah administratif. Dalam teori badan hukum, suatu badan hukum merupakan
subjek hukum yang mandiri (rechtspersoon) yang memiliki kekayaan
sendiri, hak dan kewajiban sendiri, serta kemampuan untuk melakukan perbuatan
hukum atas nama dirinya sendiri. Konsekuensi yuridis dari status tersebut
adalah adanya pemisahan antara kekayaan badan hukum dengan kekayaan para
pendiri atau penyerta modalnya. Dengan demikian, ketika desa melakukan
penyertaan modal kepada BUMDes, timbul pertanyaan mendasar mengenai status
hukum kekayaan yang telah disertakan tersebut. Di sinilah konsep “kekayaan yang
dipisahkan (separated assets)” menjadi sangat relevan untuk dianalisis.
Memahami Konsep Kekayaan yang Dipisahkan
Salah satu konsekuensi paling mendasar dari lahirnya suatu badan hukum
adalah adanya pemisahan kekayaan (separated assets) antara badan hukum
dengan para pendiri atau penyerta modalnya. Konsep ini merupakan doktrin klasik
dalam hukum badan hukum (legal entity doctrine) yang menegaskan bahwa
badan hukum adalah subjek hukum yang mandiri (separate legal entity),
memiliki hak dan kewajiban sendiri, serta mempunyai kekayaan yang terpisah dari
kekayaan para pendiri, anggota, maupun penyerta modalnya.
Dalam hukum korporasi, konsep tersebut telah lama dikenal. Ketika
seseorang menyetorkan modal ke dalam suatu Perseroan Terbatas, uang atau barang
yang diserahkan tidak lagi menjadi milik pribadi penyetor. Kekayaan tersebut
berubah menjadi kekayaan perseroan sebagai badan hukum, sedangkan penyetor
memperoleh kedudukan sebagai pemegang saham yang memiliki hak-hak korporasi
sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan dan anggaran dasar
perseroan. Dengan demikian, pemegang saham tidak dapat secara langsung mengklaim
setiap aset perseroan sebagai miliknya, meskipun modal awal berasal dari
dirinya.
Prinsip tersebut sejalan dengan teori badan hukum yang dikemukakan oleh
para ahli. Hans Kelsen menjelaskan bahwa badan hukum merupakan konstruksi
yuridis (juridical person) yang oleh hukum diperlakukan sebagai subjek
hukum tersendiri sehingga memiliki hak dan kewajiban yang berbeda dari
orang-orang yang membentuknya. Sementara itu, Satjipto Rahardjo memandang badan
hukum sebagai ciptaan hukum yang diberikan kemampuan untuk bertindak sebagai
subjek hukum yang mandiri dalam lalu lintas hukum. Konsekuensi logis dari
kedudukan tersebut adalah adanya pemisahan antara kekayaan badan hukum dengan
kekayaan pihak-pihak yang mendirikannya.
Apabila doktrin tersebut diterapkan dalam konteks BUMDes, maka status
BUMDes sebagai badan hukum sebagaimana ditegaskan dalam UU Cipta Kerja dan
dijabarkan lebih lanjut dalam PP. 11/2021 membawa konsekuensi hukum yang tidak
dapat diabaikan. Penyertaan modal yang dilakukan oleh desa kepada BUMDes tidak
lagi dipahami sebagai kekayaan desa yang tetap berada dalam penguasaan
pemerintah desa, melainkan menjadi bagian dari kekayaan badan hukum BUMDes yang
selanjutnya dikelola secara mandiri untuk menjalankan kegiatan usahanya.
Dengan demikian, hubungan hukum antara desa dan BUMDes mengalami
perubahan. Desa tidak lagi berkedudukan sebagai pemilik langsung atas setiap
aset yang dikelola BUMDes, melainkan sebagai penyerta modal yang memiliki hak
sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, anggaran dasar, dan
anggaran rumah tangga BUMDes. Sementara itu, BUMDes sebagai badan hukum
memiliki kewenangan untuk mengelola kekayaannya sendiri dalam rangka mencapai
tujuan usaha dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat desa.
Memang harus diakui bahwa PP. 11/2021 tidak secara eksplisit menggunakan
istilah "kekayaan yang dipisahkan" sebagaimana dikenal dalam
Undang-Undang Perseroan Terbatas atau pengaturan mengenai Badan Usaha Milik
Negara. Namun, secara doktrinal, konsekuensi tersebut melekat pada setiap badan
hukum. Oleh karena itu, status badan hukum yang diberikan kepada BUMDes harus
dipahami tidak hanya sebagai perubahan nomenklatur, melainkan juga sebagai
perubahan paradigma hukum yang membawa konsekuensi adanya pemisahan kekayaan
antara desa sebagai penyerta modal dengan BUMDes sebagai badan hukum.
Pemahaman terhadap konsep ini menjadi sangat penting karena akan
menentukan cara memandang berbagai persoalan hukum lainnya, seperti status aset
BUMDes, karakter kerugian yang dialami BUMDes, pertanggungjawaban pengurus,
ruang lingkup pengawasan, hingga penerapan rezim hukum yang tepat terhadap
pengelolaan BUMDes.
Implikasi
terhadap Kedudukan Kekayaan BUMDes
Jika konsep badan hukum dipahami secara konsisten, maka terdapat
beberapa implikasi; pertama, aset yang diperoleh BUMDes dari hasil
kegiatan usahanya menjadi kekayaan badan hukum BUMDes. Kedua, keuntungan
maupun kerugian usaha pada dasarnya merupakan keuntungan atau kerugian badan
hukum BUMDes. Ketiga, desa sebagai penyerta modal memiliki hak sesuai
ketentuan peraturan dan anggaran dasar, bukan hak untuk memperlakukan seluruh
aset BUMDes sebagai aset desa. Keempat, setiap penilaian terhadap
kerugian harus lebih dahulu mengidentifikasi objek hukum yang mengalami
kerugian.
Dengan demikian, tidak tepat apabila setiap kerugian BUMDes secara
otomatis dikualifikasikan sebagai kerugian keuangan desa tanpa analisis
mengenai status hukum kekayaan yang menjadi objek kerugian tersebut.
Mengubah
Cara Berpikir
Persoalan utama sesungguhnya bukan terletak pada bunyi norma, melainkan
pada cara memahami norma. Selama BUMDes masih diposisikan sebagai "bagian
dari pemerintah desa", maka akan muncul kecenderungan untuk menganggap
seluruh kekayaan yang dikelolanya tetap merupakan kekayaan desa.
Padahal, ketika negara memberikan status badan hukum kepada BUMDes, negara
juga menghadirkan konsekuensi bahwa BUMDes merupakan subjek hukum yang memiliki
kekayaan sendiri. Karena itu, pendekatan hukum terhadap BUMDes tidak dapat lagi
semata-mata menggunakan paradigma administrasi pemerintahan desa. Ia juga harus
dipahami melalui perspektif hukum badan hukum dan hukum korporasi.
Penutup
Status badan hukum BUMDes sebagaimana ditegaskan dalam PP Nomor 11 Tahun
2021 bukan sekadar perubahan nomenklatur, melainkan perubahan paradigma hukum.
Konsep kekayaan yang dipisahkan menegaskan bahwa penyertaan modal desa
kepada BUMDes melahirkan kekayaan badan hukum yang harus dipahami secara
berbeda dengan keuangan desa yang dikelola melalui APBDes.
Pemahaman ini penting sebagai fondasi untuk membahas berbagai isu
lanjutan, mulai dari kerugian BUMDes, pertanggungjawaban pengurus, ruang
lingkup pengawasan APIP, hingga penerapan hukum pidana terhadap pengelolaan
BUMDes.
“Kesalahan terbesar dalam memahami BUMDes bukan terletak pada bunyi pasalnya, melainkan pada paradigma berpikirnya. Selama BUMDes masih dipandang sebagai "bagian dari desa" maka akan terus muncul kekeliruan dalam memahami status aset, kerugian, hingga pertanggungjawaban hukumnya."
(Catatan MR)
